揭示县域治理的运作逻辑

　　郡县治，天下安。县域是我国最基本的治理单元，县级政权是一级完备政权，每一项政策自上而下都要经由县级才能落地。有数据显示，截至2019年，中国大陆有2000多个县。不同地区情况不同，每一个县都有独特县情；而从改革开放四十多年的经验看，我国县域治理是成功和有效的。那么，县域治理是如何运作的？武汉大学社会学院教授、中国乡村治理研究中心研究员杨华教授的新作《大国县治》一书作了详尽的揭示。

　　杨华教授常年扎根基层，每年有不低于三个月的县乡调研。其调研是开放的，对县乡治理的经验积累较为总体和全面，囊括了人事、财政、权力、事务、政策、体制、机制、组织、机构等内容。此前出版的《县乡中国》一书，集中讨论的是政策在县域制定、转化、落地的场景及其机理；《大国县治》更多的则是呈现县域治理体制内部运行的实态，剖析其机制和逻辑，该书可以说是一部“把论文写在大地上”的著作，作者基于广泛的田野调查、细致的基层观察、认真的学术思考，以县域政治运作逻辑与实践为切入口，探讨了县域治理的诸多问题，其中既有高屋建瓴的宏观理论构建，又有解剖麻雀式的微观问题分析。

　　在书中，作者首先揭示了县域治理的体制架构：一是行政科层体制。县域治理的主体既有政府，也包括企业、社会组织和个人，其中政府承担了较多的公共事务，因此，县级政府部门是县域治理最主要的主体，是按照科层制的基本原则设立的，主要表现为不同的政府部门有不同的专业分工，部门内部也有不同的职能科室，不同部门及科室有履行职能的法定职权及相关的人财物配套，具备科层制的法定主义、技术主义、去人性化、事本主义等特点和优势，可以完成大部分日常性、分工明确的治理事务。但行政科层体制也有其弱点和缺陷，如只在乎行使职权的过程是否合法，而不在乎行政效果，更不追求在短时间内治理面貌的改变，对职权行使之后的社会变化不敏感；不同部门的职能和利益是相互独立或相互竞争的，难以形成跨部门协作，无法满足复杂多变的治理事务对协同治理提出的功能需求，不能在协同治理中形成治理面貌的整体改变……为此，县域治理设置了较行政科层体制有更高权威的党政体制。党政体制即中国共产党领导的政治体制，其核心要义是中国共产党对政治体制的全面领导。

　　“党政体制与科层体制是相互区别的。科层体制是以条线为主依法进行专业事务治理，以实现专门领域的局部量变；党政体制则是通过党的组织系统的政治动员整合部门资源进行整体性治理，以实现总体性、结构性质变。二者相互联系、相互支持和相互转化。”书中写道，在县域治理实际中，党政体制将行政科层体制无法完成的治理事项承担下来，是中国县域治理的优势和特色。

　　在此背景下，作者解读了县域治理中的常见问题。比如，县乡“责权利”不匹配为何发生？如何避免好政策“一地鸡毛”？基层工作如何考核？如何激励基层干部？公务员、事业编有何具体区别？基层干部如何实现晋升与流动？诸多问题中，县乡“责权利”不匹配现象较为突出。书中分析了该现象的产生，是“属地管理”原则、“一盘棋”思想、“政治任务”等要求下的“一刀切”“形式主义”问题。而尽量避免“一刀切”“形式主义”是解决县乡“责权利”不匹配问题的良方。

　　县域治理体制极其庞杂，要知其然已相当困难，更何况知其所以然。调查研究就是要掀开覆盖在事物表面的面纱，让日常展示其背后的道理，以知其然而知其所以然。本书聚焦县域治理体制机制运行，并探索、揭示、总结了它的一般规律。

　　贵阳日报融媒体记者 郑文丰 文/图